"BDI tem que ser enxuto"
Secretário de fiscalização de obras e patrimônio da União defende inversão de fases e pregão para obra, nega padronização do BDI e explica análise dos preços dos orçamentos baseada no Sinapi
Por Mirian Blanco
Falando em custo, por que a composição dos orçamentos de obras é restrita aos índices do Sinapi, sendo que há vários agentes que concordam sobre possíveis distorções desse índice?
A lei estabelece que os preços unitários sejam adequados a sistemas referenciais do Governo Federal (Sinapi, Sicro - Sistemas de Custos Rodoviários; Codevasf - Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Paranaíba), mas a própria lei prevê as exceções. É claro que existem particularidades que devem ser consideradas no orçamento, só que é obrigação do gestor demonstrar e justificar preços acima das faixas de preço dos sistemas referenciais, seja o preço superior de algum item uma particularidade daquela obra, ou o preço de determinado item que extrapola o previsto no sistema. Isso é plenamente aceito.
Mas se isso já era uma exceção, a lei 11.439 (Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2007), que proibiu que os custos unitários sejam superiores à mediana daqueles constantes da lista do Sinapi, não dificultou ainda mais a aceitação dessas particularidades no orçamento?
A proibição é regra, mas no primeiro parágrafo dessa lei está expressa a exceção. A lei diz "somente em situações especiais, devidamente justificadas em relatório técnico circunstanciado, poderão os respectivos custos ultrapassar o limite fixado". Mas o gestor tem que motivar esse ato, dizendo por que está adotando aquele preço.
Pode me dar um exemplo em que essa particularidade tenha sido aceita?
Fizemos uma auditoria há alguns anos numa obra rodoviária no Acre em que o material betuminoso (pavimentação) era 70% superior ao ciclo. No processo não havia justificativa nenhuma que explicasse aquele preço muito maior. Quando nos veio a justificativa, como resposta a uma audiência do Tribunal, estava ali explicado que o meio de se levar o material betuminoso até aquela obra era um meio pluvial e que o rio que passava próximo ao canteiro só era trafegável no período de chuva. Ou seja: o material betuminoso tinha que ser levado durante seis meses e depois de seis meses a empresa era obrigada a instalar tanques e dar o tratamento necessário (de aquecimento e tal) quando do efetivo uso. Eles explicaram que como não havia esse item particular na planilha desses custos adicionais, decidiram aplicá-lo na execução do serviço, ou seja, aumentaram os preços. Isso foi absolutamente aceito.
Mas, de novo, foi um problema de má especificação do serviço.
Claro, se a lei fosse cumprida e se isso estivesse no orçamento-base, o problema não teria sido apontado. O problema é que, em mais de 90% das vezes, chegamos a uma auditoria e não encontramos explicações ou justificativas como essas.
O TCU interpreta que obra de engenharia, seja ela de qualquer porte, é um bem comum e, portanto, pode ser licitado via pregão?
Os entendimentos do Tribunal são no sentido de que pregão para obra está vetado na atual legislação federal. O Tribunal entende que a lei não vetou o pregão para serviços, desde que sejam serviços comuns. Portanto, a lei não vetou o pregão para serviços de engenharia se eles forem entendidos como serviços comuns.
E o que difere comum do não comum?
Essa diferença tem sim uma dose de subjetividade que tem que ser avaliada caso a caso. Temos casos em que o Tribunal entendeu como comum, se não me engano em um caso, por exemplo, de impermeabilização. Há outros em que o Tribunal não entendeu como comum, então não poderia ter sido adotado o pregão como foi. A questão é: quando um serviço passa a ser obra? Onde está a linha divisória de serviço de engenharia e obra? Um serviço de escavação: é serviço ou é obra? Uma impermeabilização: é serviço ou é obra? Um serviço de fundação: é serviço ou é obra? Não existe um entendimento. A jurisprudência não consolidou isso.
E por que não vetar o pregão para serviços de engenharia?
Na administração pública, vimos manifestações favoráveis ao pregão de forma geral em toda sua utilização. Ele melhora a competitividade, garante sigilo, a participação fora da praça onde se realiza a licitação é muito maior... Na licitação de menor preço, o pregão é uma ótima medida para agilizar a contratação de obras, acabar com aquele negócio de recursos administrativos, que atrasam a licitação, a contratação e as obras do País.
Mas aí o setor da construção civil questiona que a inversão de fases induziria à decisão pelo menor preço.
A inversão de fases, para nós, técnicos do Tribunal, é uma medida excelente para licitação de menor preço. Por que não inverter as fases? Muitas vezes fica-se discutindo a habilitação de alguém cujo preço está muito acima. Então, perde-se tempo. Eu, particularmente, vejo o seguinte: na licitação de menor preço, que não tem a avaliação de técnica, o pregão poderia sim ser utilizado para obras, mas deveria haver maior rigor na habilitação. Os critérios de habilitação deveriam ser mais objetivos.
Mas isso não daria vazão à contratação com baixa qualidade?
Em essência, pela lei, esse argumento não tem sentido. Mas existe um argumento usado pela CBIC (Câmara Brasileira da Indústria da Construção) também para a inversão de fases, e que, sim, tem sentido. Que é o seguinte: tendo uma empresa que apresentou uma proposta de R$ 8 milhões e outra de R$ 10 milhões, é muito difícil para o gestor, depois de ter visto a habilitação do ganhador no quesito preço, inabilitar essa empresa que apresentou proposta de R$ 8 milhões porque, assim, ele gastará dois milhões a mais. O gestor fica numa situação desconfortável em que, se ele for muito rigoroso na habilitação e não escolher a proposta mais barata pode ser chamado a responder por isso - afinal, contratou 25% mais caro. Como na licitação normal, primeiro abre-se o envelope da habilitação, o gestor fica mais confortável para inabilitar alguém porque ainda não sabe o preço dele.
Se o argumento tem sentido, ele argumenta a não inversão?
Penso que é possível a inversão de fases, assim como também poderia ser possível o pregão para a obra, desde que os critérios fossem mais objetivos e rigorosos. Aí não dependeria da opinião do gestor.
Como assim?
A lei usa algumas palavras na parte de habilitação técnica que deixam muita margem para subjetividade; fala em obra ou empreendimento "semelhante"; não define quantitativos de atestados que devem ser pedidos. Por isso, se houvesse critérios mais rigorosos e objetivos, essa questão poderia ser sanada e a agilidade priorizada.
Você realmente acredita que isso daria certo?
Acredito que estaríamos numa situação melhor que a atual. Dar certo é uma coisa... Seria perfeito? Provavelmente não. Mas seria melhor do que hoje? Ah, eu acredito que sim.
Os recursos públicos estão sendo bem aplicados nas obras do PAC?
No ano passado, aproximadamente metade das obras fiscalizadas eram obras do PAC. Ao final do ano, aproximadamente 50% das obras não-PAC tiveram indícios de irregularidade grave, que significa indicativo de paralisação, enquanto apenas 15% das obras PAC apresentaram esse indicativo.
E qual foi o principal motivo para essa diferença?
O esforço do próprio governo para sanear qualquer problema que surja nessas obras e para que elas sejam regulares. A prerrogativa do governo de que, quando observadas as irregularidades, que as medidas saneadoras ou os esclarecimentos e justificativas nos sejam apresentados o mais rapidamente possível. E um esforço do Tribunal, sensível ao fato de que são obras estratégicas para o Governo Federal, de priorizar a tramitação dos processos e a apreciação desses casos. Então, vários problemas foram observados no meio do ano, quando as auditorias foram feitas, mas os esclarecimentos foram rapidamente trazidos para o Tribunal e/ou foram aceitos, ou medidas saneadoras foram adotadas.
O que aconteceu com a Camargo Corrêa na refinaria de Abreu Lima, em Pernambuco, que foi incluída no inquérito da Operação Castelo de Areia para a desarticulação de uma suposta quadrilha de crimes financeiros?
Quem investiga desvio é a polícia federal. No caso da auditoria do TCU da refinaria Abreu Lima, houve um indício de sobrepreço baseado em referenciais ligados a serviços de terraplenagem, e foi feita a oitiva das partes interessadas, incluindo a própria Petrobras, onde questionamos determinados valores, dando a eles a oportunidade de se justificar. Eles trouxeram a justificativa e isso está em análise nesse momento. Então, houve um primeiro indício e não irregularidade ou sobrepreço ou superfaturamento, como disse a imprensa. Foi um processo cotidiano, comum no Tribunal. Só vai passar a ser uma irregularidade, sobrepreço, superfaturamento, depois do devido processo.
E por que a obra do aeroporto de Vitória foi paralisada?
Apesar de ter sido publicado na imprensa que haveria um impasse de preços unitários entre Tribunal, Infraero e construtora, o problema não é esse. Na verdade, tem um ano e meio que nós nem analisamos os preços do aeroporto de Vitória. O processo está aqui parado.
Por quê?
Na primeira auditoria feita em 2006, avaliou-se o orçamento-base e o projeto básico da licitação, e foram observados indícios de sobrepreço. Perguntamos: "qual é a origem dos preços aqui adotados?" A Infraero não conseguia dizer qual a origem dos preços! Depois de muitas idas e vindas com documentos parciais sendo entregues, quando nos foi entregue aquilo que seria o orçamento parcial do que seria a obra, vimos que o projeto tinha sofrido drásticas alterações. O terminal de passageiros, por exemplo, que era de concreto convencional, tinha mudado para pré-moldado. E, no entanto, aquele orçamento que nos foi entregue não era da obra que estava sendo construída, era da obra que foi licitada, que era outra obra! Desde então pedimos à Infraero: projeto completo atualizado e orçamento correspondente a esse projeto.
Aí que a obra foi paralisada?
Como havia um indício de sobrepreço e eles não tinham documento para mostrar a improcedência daquele indício, foi proposta uma retenção parcial dos pagamentos (da ordem de 12,8%) de forma a permitir a continuidade da obra preservando o erário. Até que no ano passado verificamos que estavam sendo feitos pagamentos com o artifício de química (fazendo uma coisa como se fosse outra), ou seja, como não tinha pré-moldado, estavam medindo e pegando terraplenagem feita a mais para pagar pré-moldados.
Se se estava medindo e pagando, então, o contratante era cúmplice?
Sim. Então, o Tribunal mandou suspender os pagamentos com recursos federais. É um caso emblemático em que o Tribunal mostra toda sua tolerância para tentar corrigir o problema, mas ali se chegou num caso extremo.
Fonte: Construção Mercado
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quarta-feira, 17 de junho de 2009
BDI - Parte I
"BDI tem que ser enxuto"
Secretário de fiscalização de obras e patrimônio da União defende inversão de fases e pregão para obra, nega padronização do BDI e explica análise dos preços dos orçamentos baseada no Sinapi
Por Mirian Blanco
André Luiz Mendes
Para André Luiz Mendes, secretário da Secob (Secretaria de Fiscalização de Obras e Patrimônio da União), as regras do TCU (Tribunal de Contas da União) para fiscalização e auditorias de obras são cercadas de lendas. Entre os ditos não justificados à luz da lei, estariam o atrelamento obrigatório dos preços unitários aos custos do Sinapi (Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil) e a padronização do critério contábil proposto pelo TCU para o BDI (Benefícios e Despesas Indiretas). "A questão do BDI tem uma dimensão absolutamente inexplicável no meio da construção."
Nesta entrevista exclusiva, o secretário explica, com detalhes, muitas das polêmicas e reivindicações do setor da construção civil. Considera devido o uso do pregão para obra e a inversão de fases nas licitações de menor preço, contanto que sejam estipulados critérios objetivos e rigorosos para licitação. Confirma que a maioria das licitações de obras públicas são realizadas com projetos básicos insuficientes. E nas pequenas obras, os problemas seriam ainda maiores: "a disputa é muito mais acirrada; mergulha-se muito mais; pratica-se subpreço", diz.
Para Mendes, as funções de controle externo exercidas pelo Tribunal, muitas vezes trazem à tona divergências com o setor porque a natureza dos interesses defendidos por ambas as partes são opostos. Mas há convergências, como a defesa da agilização da contratação e a segurança na execução do contrato. "Então, vamos atuar junto nessas convergências e levá-las ao Congresso. Estamos sempre de portas abertas ao setor." Confira.
Nesses 12 anos de auditoria de obras do TCU, quais são os maiores e mais recorrentes problemas encontrados?
O problema mais grave é a questão dos projetos, que estão longe, na sua maioria, de atender a lei. A maior parte das licitações, ao longo dos últimos 15 anos, foi feita com anteprojetos, com projetos muito elementares, rudimentares.
E desse problema derivam quais outros?
Alteração de objeto, por exemplo. Licita-se uma coisa e depois a altera no decorrer da obra, acrescentando muitos aditivos. Também há o famigerado "jogo de planilha": ao final da alteração de projeto, começam a surgir itens novos que não estavam previstos na licitação; ou, por uma "coincidência", aqueles itens que estavam "caros" começam a ter aumento de quantitativo, enquanto alguns itens "baratos" são eliminados ou reduzidos, desequilibrando o contrato.
E o TCU, na função de controlador externo, não toma medidas para reduzir o número de projetos insuficientes?
Sistematicamente, tem-se determinado aos órgãos fiscalizados que elaborem ou licitem projetos que sejam adequados à lei. Outra ação é privilegiar a fiscalização o mais cedo possível, de preferência na fase de edital, na fase de licitação da obra.
Mas isso é suficiente? Por que não estabelecer, como regra, auditoria para esses projetos básicos?
O Tribunal não tem estrutura suficiente para fazer o controle prévio de todas as contratações de obra e isso poderia comprometer a administração pública, o andamento, a programação, o planejamento do executivo.
Então, quais são os critérios para estabelecer quais empreendimentos serão auditados?
Por exemplo: critérios de materialidade (de valor de empreendimento), critério de risco e até análise superficial de alguns editais para ver se ali há alguma sinalização de risco que faça com que aquele edital mereça ser fiscalizado desde o início. Muitos dos problemas ocorrem depois do contrato assinado, então, não podemos privilegiar uma fase em detrimento da outra.
Porte de obra é um critério?
Cerca de 90% das obras fiscalizadas pelo Tribunal são obras de grande porte. Mas existem muitos problemas nas pequenas obras. São empresas menores; a disputa é muito mais acirrada; mergulha-se muito mais; pratica-se subpreço. Temos notícias disso em obras menores, licitadas por prefeituras, convênios, para fazer aquela unidadezinha de saúde, aquela escolinha no núcleo rural. São obras de R$ 200 mil. As obras que fiscalizamos são de R$ 300 milhões.
Não é raro que editais sejam lançados concomitantemente ao edital de projeto do mesmo empreendimento...
Sim. Tivemos um caso desses no ano passado, envolvendo o terminal de passageiros e pátios do aeroporto de Guarulhos. Foi lançado o edital da obra e, simultaneamente, o edital de atualização de projeto. A ação típica do Tribunal foi determinar ao órgão que suspendesse aquela licitação da obra até ter o projeto básico adequado conforme a lei.
Como vocês podem evitar esse tipo de coisa?
Quando detectamos, há uma determinação nesse sentido. Determinar significa que o gestor é obrigado a cumprir a determinação sob pena de sofrer sanções, afastamento do cargo e multa. São duas figuras que existem: recomendação e determinação. Na recomendação, o gestor não se sujeita a nenhuma pena se não cumpri-la. A determinação sim. E mais de 90% dos atos do Tribunal são no sentido da determinação.
O TCU trabalha com um BDI padronizado?
Não existe padronização de BDI. Existe um Acórdão do Tribunal, o 325 de 2007, que definiu parâmetros para obras de linhas de transmissão elétrica. Houve um estudo do BDI praticado em várias obras e ali se definiu faixas de BDI para obras de linhas de transmissão.
E esse BDI não é usado para tudo, como se construir linha de transmissão fosse o mesmo que construir saneamento?
Não. Aquele Acórdão é visto como referência para outras obras também, mas como referência, e não como faixas que não possam ser discutidas em cada um dos componentes. Pode haver BDI acima ou abaixo dessa faixa? Pode. Não existe um BDI tabelado. Em geral, o que se espera é que o contratante tenha seus custos no orçamento-base e que tenha um BDI defensável. O BDI tem que ser feito com base num referencial. O acórdão 325, com eventuais ajustes, pode ser esse estudo.
Mas os contratantes usam o Acórdão 325 apenas como referência e consideram, para o cálculo do BDI, as diferenças entre obras de diferentes complexidades e riscos?
Os contratantes podem fazer isso. Se eles fazem ou não... depende. O gestor contratante, que está elaborando o orçamento-base, tem que mostrar o BDI usado e a composição analítica do BDI, dizendo por que ele está usando cada um dos itens. Ao gestor público cabe demonstrar a qualquer momento a boa e regular aplicação de recursos públicos de forma transparente. Se sou o chefe de engenharia ou do setor de orçamento de um órgão e estou fazendo aquilo que vai ser o preço-base de uma licitação, tenho que demonstrar de onde vem o valor de cada item orçado, seja de uma fonte consagrada, ou até mesmo, como se usa complementarmente, os índices da PINI, via composição do TCPO (Tabelas de Composições de Preços para Orçamentos) ou os preços apresentados aqui nesta revista.
Mas, o que se diz, é que muitos contratantes não têm domínio de como calcular um BDI. Quem são essas pessoas que formulam o BDI? Eles não deveriam ser engenheiros, como prediz o Crea [Conselho Regional de Engenharia e Agronomia]?
Se estava havendo alguma deturpação nesse sentido, a própria LDO para 2009, no 11.768, trouxe uma correção para isso em sua última edição. No parágrafo 5o do artigo 109, a lei estabelece a obrigação do registro da ART [Anotação de Responsabilidade Técnica] do orçamento básico, bem como a declaração expressa de seu autor de que os quantitativos estão compatíveis com o projeto e os preços unitários.
Sim, está na lei. Mas existe mecanismo para impedir que a lei não seja cumprida?
O agente público que descumpre essa prerrogativa está sujeito a sanções do Tribunal. Se o Tribunal se depara, numa fiscalização, com um orçamento-base absolutamente frágil, ele ouve em audiência o autor desse orçamento-base, essa pessoa está sujeita a sanções e o órgão recebe a indicação de adotar as medidas corretivas.
Há indícios de subdimensionamento do BDI por razões políticas?
Não é do nosso conhecimento. No Acórdão 325 existem critérios e diretrizes, mas é possível usar aquelas diretrizes e chegar a 20% ou 32% [de BDI]. As diretrizes são questões conceituais e não fáticas, assim como o BDI enxuto e a questão do imposto de renda e contribuição fiscal não fazem parte do BDI porque não se trata de uma despesa a ser transferida. Se o órgão está usando 6% de lucro com imposto de renda e contribuição fiscal à parte e, a partir do momento em que ele deixou de botar à parte, ele passou a usar, no BDI, um lucro de 8% ou de 9%, não vejo problema nenhum. A questão do BDI tem uma dimensão absolutamente inexplicável no meio da construção.
De fato, há no setor inúmeras reivindicações quanto à reformulação conceitual de alguns pontos do BDI. O TCU leva em conta essas questões?
Quando a gente fala de percentuais de lucro é que a gente vê muita discordância. Mas na conceituação do BDI, todas as manifestações e artigos recentes vão à mesma direção do primeiro artigo que publicamos sobre BDI e que foi publicado na revista TCU, em 2001. A essência daquele artigo diz que o BDI deve ser efetivamente de lucros e despesas indiretas e que deve ser um BDI enxuto, ou seja, que as despesas diretas da obra, para evitar distorções, no caso de aditivos, devem estar planilhadas e não embutidas no BDI.
Como no caso da administração local?
Exatamente. Antigamente, a praxe era colocar a administração local no BDI e não na planilha. Ora, a administração local tem um determinado custo. Aquele custo pode variar evidentemente se houver um incremento na obra que gere um aumento de prazo com aquela mesma administração. Então, se o valor absoluto for colocado, a administração vai ficar mais cara evidentemente. Mas se for transformada num percentual de BDI, pode não haver aumento de administração local e, no entanto, aquele percentual continuar incidindo no aumento de serviço. E isso é uma distorção. É muito mais transparente e justo para todas as partes que esse custo seja planilhado, até porque a obra pode ter um atraso por conta do contratante. Dessa forma, o contratado, ao manter aquela administração, cuja culpa é do contratante, terá, de forma transparente, um argumento palpável para pedir um aditivo em função daquela prorrogação de prazo.
Fonte: Construção Mercado
Secretário de fiscalização de obras e patrimônio da União defende inversão de fases e pregão para obra, nega padronização do BDI e explica análise dos preços dos orçamentos baseada no Sinapi
Por Mirian Blanco
André Luiz Mendes
Para André Luiz Mendes, secretário da Secob (Secretaria de Fiscalização de Obras e Patrimônio da União), as regras do TCU (Tribunal de Contas da União) para fiscalização e auditorias de obras são cercadas de lendas. Entre os ditos não justificados à luz da lei, estariam o atrelamento obrigatório dos preços unitários aos custos do Sinapi (Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil) e a padronização do critério contábil proposto pelo TCU para o BDI (Benefícios e Despesas Indiretas). "A questão do BDI tem uma dimensão absolutamente inexplicável no meio da construção."
Nesta entrevista exclusiva, o secretário explica, com detalhes, muitas das polêmicas e reivindicações do setor da construção civil. Considera devido o uso do pregão para obra e a inversão de fases nas licitações de menor preço, contanto que sejam estipulados critérios objetivos e rigorosos para licitação. Confirma que a maioria das licitações de obras públicas são realizadas com projetos básicos insuficientes. E nas pequenas obras, os problemas seriam ainda maiores: "a disputa é muito mais acirrada; mergulha-se muito mais; pratica-se subpreço", diz.
Para Mendes, as funções de controle externo exercidas pelo Tribunal, muitas vezes trazem à tona divergências com o setor porque a natureza dos interesses defendidos por ambas as partes são opostos. Mas há convergências, como a defesa da agilização da contratação e a segurança na execução do contrato. "Então, vamos atuar junto nessas convergências e levá-las ao Congresso. Estamos sempre de portas abertas ao setor." Confira.
Nesses 12 anos de auditoria de obras do TCU, quais são os maiores e mais recorrentes problemas encontrados?
O problema mais grave é a questão dos projetos, que estão longe, na sua maioria, de atender a lei. A maior parte das licitações, ao longo dos últimos 15 anos, foi feita com anteprojetos, com projetos muito elementares, rudimentares.
E desse problema derivam quais outros?
Alteração de objeto, por exemplo. Licita-se uma coisa e depois a altera no decorrer da obra, acrescentando muitos aditivos. Também há o famigerado "jogo de planilha": ao final da alteração de projeto, começam a surgir itens novos que não estavam previstos na licitação; ou, por uma "coincidência", aqueles itens que estavam "caros" começam a ter aumento de quantitativo, enquanto alguns itens "baratos" são eliminados ou reduzidos, desequilibrando o contrato.
E o TCU, na função de controlador externo, não toma medidas para reduzir o número de projetos insuficientes?
Sistematicamente, tem-se determinado aos órgãos fiscalizados que elaborem ou licitem projetos que sejam adequados à lei. Outra ação é privilegiar a fiscalização o mais cedo possível, de preferência na fase de edital, na fase de licitação da obra.
Mas isso é suficiente? Por que não estabelecer, como regra, auditoria para esses projetos básicos?
O Tribunal não tem estrutura suficiente para fazer o controle prévio de todas as contratações de obra e isso poderia comprometer a administração pública, o andamento, a programação, o planejamento do executivo.
Então, quais são os critérios para estabelecer quais empreendimentos serão auditados?
Por exemplo: critérios de materialidade (de valor de empreendimento), critério de risco e até análise superficial de alguns editais para ver se ali há alguma sinalização de risco que faça com que aquele edital mereça ser fiscalizado desde o início. Muitos dos problemas ocorrem depois do contrato assinado, então, não podemos privilegiar uma fase em detrimento da outra.
Porte de obra é um critério?
Cerca de 90% das obras fiscalizadas pelo Tribunal são obras de grande porte. Mas existem muitos problemas nas pequenas obras. São empresas menores; a disputa é muito mais acirrada; mergulha-se muito mais; pratica-se subpreço. Temos notícias disso em obras menores, licitadas por prefeituras, convênios, para fazer aquela unidadezinha de saúde, aquela escolinha no núcleo rural. São obras de R$ 200 mil. As obras que fiscalizamos são de R$ 300 milhões.
Não é raro que editais sejam lançados concomitantemente ao edital de projeto do mesmo empreendimento...
Sim. Tivemos um caso desses no ano passado, envolvendo o terminal de passageiros e pátios do aeroporto de Guarulhos. Foi lançado o edital da obra e, simultaneamente, o edital de atualização de projeto. A ação típica do Tribunal foi determinar ao órgão que suspendesse aquela licitação da obra até ter o projeto básico adequado conforme a lei.
Como vocês podem evitar esse tipo de coisa?
Quando detectamos, há uma determinação nesse sentido. Determinar significa que o gestor é obrigado a cumprir a determinação sob pena de sofrer sanções, afastamento do cargo e multa. São duas figuras que existem: recomendação e determinação. Na recomendação, o gestor não se sujeita a nenhuma pena se não cumpri-la. A determinação sim. E mais de 90% dos atos do Tribunal são no sentido da determinação.
O TCU trabalha com um BDI padronizado?
Não existe padronização de BDI. Existe um Acórdão do Tribunal, o 325 de 2007, que definiu parâmetros para obras de linhas de transmissão elétrica. Houve um estudo do BDI praticado em várias obras e ali se definiu faixas de BDI para obras de linhas de transmissão.
E esse BDI não é usado para tudo, como se construir linha de transmissão fosse o mesmo que construir saneamento?
Não. Aquele Acórdão é visto como referência para outras obras também, mas como referência, e não como faixas que não possam ser discutidas em cada um dos componentes. Pode haver BDI acima ou abaixo dessa faixa? Pode. Não existe um BDI tabelado. Em geral, o que se espera é que o contratante tenha seus custos no orçamento-base e que tenha um BDI defensável. O BDI tem que ser feito com base num referencial. O acórdão 325, com eventuais ajustes, pode ser esse estudo.
Mas os contratantes usam o Acórdão 325 apenas como referência e consideram, para o cálculo do BDI, as diferenças entre obras de diferentes complexidades e riscos?
Os contratantes podem fazer isso. Se eles fazem ou não... depende. O gestor contratante, que está elaborando o orçamento-base, tem que mostrar o BDI usado e a composição analítica do BDI, dizendo por que ele está usando cada um dos itens. Ao gestor público cabe demonstrar a qualquer momento a boa e regular aplicação de recursos públicos de forma transparente. Se sou o chefe de engenharia ou do setor de orçamento de um órgão e estou fazendo aquilo que vai ser o preço-base de uma licitação, tenho que demonstrar de onde vem o valor de cada item orçado, seja de uma fonte consagrada, ou até mesmo, como se usa complementarmente, os índices da PINI, via composição do TCPO (Tabelas de Composições de Preços para Orçamentos) ou os preços apresentados aqui nesta revista.
Mas, o que se diz, é que muitos contratantes não têm domínio de como calcular um BDI. Quem são essas pessoas que formulam o BDI? Eles não deveriam ser engenheiros, como prediz o Crea [Conselho Regional de Engenharia e Agronomia]?
Se estava havendo alguma deturpação nesse sentido, a própria LDO para 2009, no 11.768, trouxe uma correção para isso em sua última edição. No parágrafo 5o do artigo 109, a lei estabelece a obrigação do registro da ART [Anotação de Responsabilidade Técnica] do orçamento básico, bem como a declaração expressa de seu autor de que os quantitativos estão compatíveis com o projeto e os preços unitários.
Sim, está na lei. Mas existe mecanismo para impedir que a lei não seja cumprida?
O agente público que descumpre essa prerrogativa está sujeito a sanções do Tribunal. Se o Tribunal se depara, numa fiscalização, com um orçamento-base absolutamente frágil, ele ouve em audiência o autor desse orçamento-base, essa pessoa está sujeita a sanções e o órgão recebe a indicação de adotar as medidas corretivas.
Há indícios de subdimensionamento do BDI por razões políticas?
Não é do nosso conhecimento. No Acórdão 325 existem critérios e diretrizes, mas é possível usar aquelas diretrizes e chegar a 20% ou 32% [de BDI]. As diretrizes são questões conceituais e não fáticas, assim como o BDI enxuto e a questão do imposto de renda e contribuição fiscal não fazem parte do BDI porque não se trata de uma despesa a ser transferida. Se o órgão está usando 6% de lucro com imposto de renda e contribuição fiscal à parte e, a partir do momento em que ele deixou de botar à parte, ele passou a usar, no BDI, um lucro de 8% ou de 9%, não vejo problema nenhum. A questão do BDI tem uma dimensão absolutamente inexplicável no meio da construção.
De fato, há no setor inúmeras reivindicações quanto à reformulação conceitual de alguns pontos do BDI. O TCU leva em conta essas questões?
Quando a gente fala de percentuais de lucro é que a gente vê muita discordância. Mas na conceituação do BDI, todas as manifestações e artigos recentes vão à mesma direção do primeiro artigo que publicamos sobre BDI e que foi publicado na revista TCU, em 2001. A essência daquele artigo diz que o BDI deve ser efetivamente de lucros e despesas indiretas e que deve ser um BDI enxuto, ou seja, que as despesas diretas da obra, para evitar distorções, no caso de aditivos, devem estar planilhadas e não embutidas no BDI.
Como no caso da administração local?
Exatamente. Antigamente, a praxe era colocar a administração local no BDI e não na planilha. Ora, a administração local tem um determinado custo. Aquele custo pode variar evidentemente se houver um incremento na obra que gere um aumento de prazo com aquela mesma administração. Então, se o valor absoluto for colocado, a administração vai ficar mais cara evidentemente. Mas se for transformada num percentual de BDI, pode não haver aumento de administração local e, no entanto, aquele percentual continuar incidindo no aumento de serviço. E isso é uma distorção. É muito mais transparente e justo para todas as partes que esse custo seja planilhado, até porque a obra pode ter um atraso por conta do contratante. Dessa forma, o contratado, ao manter aquela administração, cuja culpa é do contratante, terá, de forma transparente, um argumento palpável para pedir um aditivo em função daquela prorrogação de prazo.
Fonte: Construção Mercado
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